Отменить все!

Я пишу эту статью именно в тот момент, когда пришло время решающей схватки за судьбу тысяч людей, граждан России, за судьбу миллиардов бюджетных рублей. Начинается 2013 год, и, значит, придётся определить, каким путём пойдёт система государственного заказа нашей страны.

Не боясь показаться излишне оригинальным, не боясь прослыть дилетантом. В момент, когда законодатель стоит на перепутье, я готов предложить радикальный вариант построения действительно эффективной системы госзаказа. Нужно всего лишь отменить Федеральный закон 94-ФЗ и не принимать вместо него никакой Федеральной Контрактной Системы.

Да, Вы не ослышались. Я предлагаю либерализовать систему размещения госзаказа, сделав для заказчиков возможным свободное заключение договоров на поставку товаров (оказание услуг, выполнение работ) с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком).

Я прекрасно отдаю себе отчёт в том, какими могут быть негативные последствия отказа от жёсткого, детального регулирования сферы закупок госсектора. Однако положение, которое сложилось на данный момент, мной и многими моими коллегами может быть охарактеризовано как «хуже уже не будет». В конце концов, у любой системы должен быть предел, за которым врать себе и закрывать глаза на собственные недостатки просто глупо.

Безусловно, модель, выстроенная за семь крайних лет, не лишена стройности, она действительно уникальна. Но, есть некоторые но...

Возможно, проблемы системы госзаказа «выросли» из взаимоисключающих принципов, заложенных законодателем в 94-ФЗ. Экономия средств или эффективность, эффективность или равенство возможностей, поддержка малого бизнеса и отечественного производителя или экономия средств? Так и не найдя ответа, который бы устроил всех сразу, система зашла в тупик. Как и любая иная, она должна обеспечивать некий эффект, который должен превышать затраты на её функционирование. За последние годы эффект, конечно же, рос, но росли и затраты. Росли до тех пор, пока не обогнали по величине эффект, и ныне применение законодательства — это борьба ради борьбы.

Поставив во главу угла конкуренцию, законодатель добился полного извращения этого понятия. Вместо борьбы хозяйствующих субъектов с помощью постоянного улучшения своих товаров и сервисов конкуренция в госзаказе приобрела внешние атрибуты вседозволенности и стала синонимом «проходного двора». Где обретаются однодневки, недобросовестные строители и те, кто не прочь разбавить бензин ослиной мочой? Конечно, в госзаказе. Все те, кому заказан вход в коммерческие структуры, с радостью принимают приглашение госзаказчика, которому быть разборчивым в деловых связях запрещено: не допустишь иного к торгам, а он жаловаться в контролирующие органы станет.

Переход из количества поставщиков в качество их товаров и услуг не произошёл, и законодателю пришлось думать, как оградить систему от недобросовестности. Эти раздумья закончились тем, что была детально урегулирована процессуальная сторона системы. Какую запятую на каком листе заявки на участие поставить, как копии документов подшить и прочее — это все усвоили очень хорошо. Но, как известно, самые «хорошие» документы во все времена были у мошенников...

Вместе с тем система не забыла и заказчиков, чьи действия детально урегулированы. Зачастую у меня создаётся впечатление, что заказчику важнее, принципиальнее выполнить требования к срокам размещения того или иного документа, нежели подумать, скажем, о повышении качества закупаемых товаров. И это, к сожалению, очень просто объяснимо. Нарушение процессуальных рамок чревато административными штрафами, недостаточное качество купленных товаров зачастую не чревато ничем. Рядовой представитель организации-заказчика, смотивированный таким образом, пытается достичь совсем не тех целей, которые изначально перед ним ставились.

И в этом проявляется глобальная подмена понятий, присущая сегодняшнему госзаказу: он, госзаказ, якобы эффективен, когда всё проходит чинно, без внешних нарушений. Чёрствый хлеб, купленный по итогам такой «правильной» процедуры, никого, кажется, не волнует. Больные, школьники, солдаты и прочий люд, находящийся на попечении государства, не гордый, съест и чёрствую казённую буханку.

Вместе с подменой понятий в госзаказ пришёл и популизм. «Мы поддерживаем малый бизнес! Мы поддерживаем отечественного производителя!!» — красивые лозунги эпохи просвещённого госзаказа. Из действенных инструментов поддержки многочисленные подзаконные акты стали гирей на шее добросовестного заказчика, зачастую желающего купить качественное импортное медоборудование у крупного дистрибьютора только потому, что оно импортное, а дистрибьютор готов дать неплохие скидки.

Отсутствие свободы действий на стадии исполнения контракта — ещё одна беда. Ситуация доходит до нелепости, когда заказчик вынужден оплачивать товары, в которых потерял нужду по тем или иным причинам, боясь, как бы ему не было инкриминировано исполнение контракта на иных условиях. Рассказы про то, как сливали в помойку солярку и туда же направляли продукты питания не кажутся байками.

Всё, о чём я говорил выше, давно не является секретом, и статья в общем не об этом. Всё дело в том, что все перечисленные недуги надеются вылечить с помощью федеральной контрактной системы (ФКС), что, на мой взгляд, невозможно.

Да, многое будет изменено; да, контроль будет распространён не только на стадию размещения заказа, но и на этап его исполнения; да, госзаказ получит новые процедуры, которые, наверное, окажутся более эффективными.

Однако всё это лишь декоративные преобразования. На системном уровне проблемы решены не будут. Конкуренция (настоящая, а не мнимая, обозначаемая), борьба между участниками размещения заказа выделяла и будет выделять наиболее сильных поставщиков и подрядчиков, которые и станут консолидировать основные суммы, проходящие через госзаказ. Придумайте новые названия закупочных процедур, установите новые требования к подготовке заявок — старый театр новой ширмой не прикрыть.

Всегда будут те, у кого есть родственники в администрации района; всегда будут те, у кого есть доступ к дешевым ресурсам; всегда будут те, кто попытается продать любимому государству китайский ширпотреб; всегда будут те, кому удастся это сделать. Система сейчас находится в состоянии равновесия, она выйдет из него с принятием ФКС и в него постепенно вернётся. В таком случае для чего столько регуляторов и запретов, если результат окажется прежним?

Нам всем не нужно заниматься самообманом. На самом деле мы не контролируем деятельность большинства заказчиков, мы достоверно не знаем, что и как они закупают. Нарушения, которые мы сейчас выявляем, — это капля в море. На самом деле мы не экономим бюджетные средства. Задекларированные триллионы рублей экономии — это следствие неверных расчётов, неверного ценообразования, неверной ориентации на дешёвые, второсортные товары.

При этом система контроля госзаказа поистине масштабна. Антимонопольная служба, Казначейство, прокуратура, МВД, контрольно-ревизионное управление, Счётная палата — вот неполный список тех, кто надзирает, проверяет, контролирует. Не лучше ли будет отказаться от такого громоздкого аппарата, если он всё равно не может пресечь злоупотреблений. У семи нянек, как известно, дитя без глазу.

Не стоит забывать и о тех значительных расходах, которые ежегодно производятся для обучения должностных лиц заказчиков и участников размещения заказа. Бесконечная гонка за меняющейся нормативной базой вкупе с нехваткой кадров становятся причиной многих нарушений.

Я предлагаю полностью либерализовать стадию проведения закупки. Каким способом куплен товар Х, в какие сроки, каким образом и у какого поставщика — всё это не должно занимать наши умы. Давайте оставим эти вопросы рыночным механизмам. Фактически это будут закупки у единственного поставщика. Исключения, возможно, стоит сделать лишь для крупных и особо крупных закупок с начальной ценой контракта, скажем, более одного миллиарда рублей. Для таких заказов стоит оставить действующими нормы 94-ФЗ, отредактировав их с учетом тех коллизий, которые в данный момент имеются.

Важными для нас станут следующие узловые моменты.

Во-первых, товар (работа, услуга) должен быть приобретён за денежные средства в рамках корректно установленных лимитов бюджетных обязательств. Выделять в рамках целевой программы сто миллионов рублей на покупку томографа и удивляться, почему был закуплен прибор за пятьдесят миллионов при рыночной его цене двадцать по меньшей мере наивно. Нужно детальнее планировать расходы в рамках госзаказа, детальнее мониторить товарные рынки. И делать это должен не отдельно взятый заказчик, у которого на это нет ни сил, ни желания, а иные структуры. Работающий более года механизм обоснования начальных цен контрактов показал свою несостоятельность.

Во-вторых, товар (работа, услуга) должен позволять заказчику выполнять его непосредственные функции. Больные должны быть обеспечены лекарственными препаратами, дорожные работы должны быть закончены до наступления дождливой осени. За отступления от этих целей, за их недостижение стоит наказывать, а не за то, что протокол опубликован на один день позднее, чем предписано законом. Безусловно, попытки контроля закупок на данном этапе столкнутся с большим количеством субъективизма. Каким образом определить, соответствуют ли закупленные, например, автомобильные покрышки нуждам заказчика и каковы эти нужды? Для ответа на этот и иные вопросы необходимо будет провести значительную работу, сформировать практику.

В-третьих, наказания за указанные в предыдущем абзаце нарушения должны быть ужесточены, дифференцированы. Активнее должна применяться дисквалификация как мера наказания, должны быть внедрены пропорциональные штрафы в зависимости от «объёма» нарушения.

Высвободилось бы огромное количество контрольных ресурсов. Вместо возни вокруг оформления закупочной документации и разбирательств по поводу бесконечных жалоб та же самая Антимонопольная служба могла бы более внимательно отнестись к иным своим функциям.

Если три указанных компонента удастся урегулировать, система получит действительно рабочую схему функционирования, которая избавится от ненужного формализма и сконцентрируется на контроле действительно целевых показателей. Когда мама просит сына сходить в магазин за молоком, она выдаёт ему определённое количество денег, сообщает, какое молоко и в каком количестве ей нужно, и затем проверяет, что купил сын. Она не следит за тем, какой дорогой он шел в соседний супермаркет, она не проверяет, как он разговаривал с кассиром. Лимитирование расходов и оценка результата закупки — вот простейший алгоритм её действий.

Я предвижу возмущённые отзывы на моё предложение. «Вырастет коррупция, деньги будут тратиться бесконтрольно, многие потеряют доступ к госзаказу!!!» Не нужно громких слов. Коррупция уже давно выросла, ей для роста не нужна ничья помощь, деньги и без того тратятся не всегда эффективно, а многие поставщики не могут пробиться в госзаказ. Буквально сегодня на семинаре, который я проводил, мне довелось услышать жалобу со стороны производителя специальных тканей для пошива спецодежды. Он не может составить конкуренцию поставщикам из города Иванова, потому как те предлагают дешевый «эквивалент», который фактически эквивалентом не является.

Конечно, сформируется пул «любимых» поставщиков каждого заказчика. Хотя почему «сформируется»? Он и так существует. Попробуйте продать какую-либо медтехнику в какое-либо лечебное учреждение.

Поэтому я просто не вижу поводов прикрывать существующий порядок вывеской «94-ФЗ». Или иной другой. Мы уже пережили знаменательное переименование милиции в полицию.

Конечно, идея кажется по меньшей мере смелой, она требует детальной проработки и поэтапности внедрения. Допустим, такое внедрение могло бы быть произведено путём пошагового повышения допустимых объёмов закупок у единственного поставщика в рамках существующей нормативной базы. Затем могли бы быть упрощены требования к составу закупочной документации, разрабатываемой заказчиком.

Если она, идея, найдёт поддержку, возможно мы рано или поздно перестанем воевать с ветряными мельницами.

Автор - Н.А. Шибанов

Опубликовано в журнале "Новости менеджмента" 1(31) 2013

managementnews.ru

Комментарии:

Ваше имя:*

Код подтверждения:* (Для обновления картинки кликните по ней.)