Электронные коллизии закона 94-ФЗ

М.М.Горбунов-Посадов

Приводим статью, опубликованную в 2006 году в качестве иллюстрации эволюции взглядов на государственные закупки.

Роль Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в формировании правового базиса российских электронных госзакупок весьма неоднозначна.

С одной стороны, закон достаточно определенно высказывается в пользу включения в аппарат государственных закупок электронных процедур. Введены понятия официальных сайтов, жестко закреплена обязательность публикации в интернете практически всех документов, обслуживающих размещение заказа, и т.п.

С другой стороны, легко заметить, что закон писался в спешке и многие аспекты электронных отношений между заказчиком и поставщиками остались непроработанными. Прежде всего, попытаемся проанализировать, что принес закон 94-ФЗ поставщику и заказчику.

Что принес закон поставщику?

Основным достоинством закона 94-ФЗ в глазах поставщика является публикация в интернете конкурсной документации. В новых условиях поставщик сразу получает исчерпывающую информацию о закупке (скорректировано ред.).

В то же время, если следовать логике положений закона, после принятия решения об участии в конкурсе поставщику все же имеет смысл съездить к заказчику за конкурсной документацией: только так он сможет обратить на себя внимание и в дальнейшем получать от заказчика сообщения о событиях конкурса. Правда, события конкурса отражаются теперь на официальном сайте, но чтобы следить за ними, поставщик должен систематически просматривать сайт конкурса, а это, видимо, несколько сложнее, чем разовая поездка к заказчику. От поездки за документацией закон мог бы легко избавить, предусмотрев электронную подписку на рассылку новостей конкурса, однако требование электронной рассылки в закон не вошло.

Что принес закон госзаказчику?

Если посмотреть на закон глазами госзаказчика, то выясняется, что ему лишь прибавляются новые хлопоты. Заказчик обязан выполнять практически все те процедуры, которые он выполнял ранее при господстве «бумажных» технологий. Но теперь трудоемкость этих процедур, грубо говоря, удваивается: наряду с «бумажными» манипуляциями надо еще раз сделать по существу то же самое, но в электронном переложении. Спасти ситуацию могло бы упоминание в законе схемы «единого официального окна», с которым только и должен иметь дело заказчик. Однако о «едином окне» в 94-ФЗ нет ни слова, и, похоже, если такое «окно» когда-нибудь и появится, то весьма нескоро.

Причину упомянутого удвоения трудоемкости найти несложно. Это — робость законодателя, осознавшего неизбежность привлечения интернета к госзакупкам и закрепившего такое привлечение, но не решившегося при этом отказаться от отживших свое «бумажных» отношений. А ведь большинство развитых стран уже давно успешно обходятся без «бумаги». Так, в ЕС вся информация об объявленных тендерах публикуется в Приложении S к «Официальному журналу EC» (Official Journal of the European Communities). Бумажная версия этого приложения была упразднена еще 1 июля 1998 г., и с тех пор официальным изданием является только «Электронный ежедневник тендеров» (Tender Electronics Daily — TED).

Нет подписки — нет оперативной связи

Рассмотрим характерную проблему, возникшую при проведении конкурса в апреле-мае 2005 г. и успешно разрешенную благодаря применению электронных процедур. 28 апреля 2005 г. выходит постановление Правительства «О переносе выходного дня в мае», вследствие чего 10 мая неожиданно становится выходным днем. Однако 10 мая было определено как последний день приема заявок на несколько конкурсов Роснауки. Чтобы не подвести участников конкурсов, отложивших окончательную шлифовку своих заявок на последние дни, было принято решение о продлении срока приема заявок до 11 мая. Но как оповестить о решении Роснауки участников конкурсов? Ни рассылка с помощью обычной почты, ни, тем более, публикация в «Конкурсных торгах», разумеется, не годятся: известие придет к участникам недопустимо поздно. Аккуратно решила проблему только предусмотрительно проведенная ранее электронная подписка. На сайте конкурса была размещена информация о продлении срока приема заявок, и тут же, в течение нескольких секунд, всем подписчикам новостей конкурса автоматически были направлены электронные письма с сообщением об этом событии.

К сожалению, как уже упоминалось, закон 94-ФЗ не предусматривает такой обязанности официального сайта, как обеспечение подписки на новости отдельного заказа. Иными словами, согласно закону, оперативной связи с участниками размещения заказа у заказчика нет. А ведь подобные ситуации, требующие быстрого реагирования, возникают достаточно часто, и достойно выйти из них госзаказчик сейчас не может.

Сроки электронных и бумажных процедур

Попытки законодателя усидеть одновременно на двух стульях — бумажном и электронном — постоянно приводят к коллизиям. Все сроки «бумажных» процедур в законе сокращены до предела, а электронных — неоправданно растянуты. Например, закон требует (статья 24, часть 3) разместить на сайте сообщение об изменении конкурсной документации в течение двух суток — огромный срок по меркам интернета, и, напротив, опубликовать это же сообщение в бумажном издании в течение пяти дней — абсолютно нереалистичная стремительность, особенно если речь идет о пересылке информации посредством не электронной, а обычной почты. В то же время возникает вопрос: для чего вообще торопить электронные процедуры, если их бумажные аналоги все равно растянут сроки проведения конкурса?

О ком заботился законодатель?

Текст закона не позволяет понять, о ком заботился законодатель, сохраняя бумажные отношения. Первое, что приходит в голову, — это забота о поставщике из некоего медвежьего угла, не имеющего выхода в интернет. Однако данная версия не находит подтверждения. В законе определены всего две процедуры, не имеющие параллельных «бумажных» аналогов. Это, во-первых, размещение на сайте разъяснений конкурсной документации, и, во-вторых, размещение на сайте сообщения о проведении запроса котировок. Данные процедуры наиболее востребованы именно поставщиками из медвежьих углов, которым трудно сориентироваться в нюансах конкурсной документации и которым не по плечу участвовать в более масштабных закупках. И почему-то именно здесь законодатель счел возможным отказаться от услуг «бумаги».

Еще одно возможное объяснение «бумажной» увлеченности законодателя — ориентация на гипотетического поставщика, имеющего выход в интернет, но не имеющего доступа к электронной почте. Действительно, практически нигде в тексте закона электронный адрес поставщика не фигурирует. Но есть и исключение: при определении механизма подачи жалобы на заказчика (статья 58, часть 3, пункт 3) адрес электронной почты поставщика включен в число обязательных атрибутов такой жалобы. Таким образом, и эта версия не проходит.

Единственное остающееся относительно правдоподобное объяснение причины сохранения «бумажных» отношений в 94-ФЗ — желание подключить к оповещению о размещении заказа как можно больше средств массовой информации. Однако аргументы в пользу чисто электронных отношений безусловно перевешивают: тут и существенное сокращение сроков процедур размещения заказа, и снижение трудоемкости его обслуживания, и многие другие преимущества. В то же время дополнительную публикацию в «бумажных» изданиях, если она не является обязательной и не влияет на продолжительность электронных процедур, можно только приветствовать.

Зачем столько сайтов?

Только желанием механически спроецировать бумажные отношения на электронную сферу можно объяснить весьма спорное решение о трех уровнях официальных госзакупочных сайтов: федеральном, региональном, муниципальном. Непонятно, кому и зачем может понадобиться столько сайтов? Если всю информацию о российских госзакупках разместить на одном сайте, в выигрыше окажутся все. Региональным и муниципальным властям не придется заботиться об оборудовании, программном обеспечении и поддержании в дееспособном состоянии собственных серверов. А российский поставщик сможет сразу увидеть полную картину российских госзакупок.

Разумеется, единый общероссийский сайт и мог, и должен был показать поставщику любой интересующий его срез госзакупочной информации: не только региональный или муниципальный, но и, скажем, тематический (например, все объявленные в настоящее время в стране или в группе регионов конкурсы на поставки офисного оборудования). Однако сейчас это невозможно: согласно закону, официальные сайты субъектов федерации не передают официальному сайту Российской Федерации размещаемую на них информацию. Это решение вызывает особое недоумение, поскольку сайты муниципалитетов обязаны дублировать свою информацию на вышестоящих сайтах субъектов федерации. Оставалось всего лишь продолжить эту вертикаль, но законодателя тут что-то остановило.

Сайты-монополисты

На первый взгляд может показаться, что многочисленные официальные сайты будут конкурировать друг с другом и в результате постоянно совершенствовать электронные формы обслуживания. К сожалению, надеяться на это не приходится. Здесь кроется еще одно противоречие. Несомненно, закон 94-ФЗ служит утверждению в важном секторе отечественной экономики рыночных отношений, поддерживает соревнование поставщиков за получение государственного заказа. И в то же время тот же самый закон зачем-то порождает несколько тысяч монополистов — официальных сайтов, каждому из которых отдается в безраздельное владение единственный официальный интернет-канал, связывающий госзаказчиков конкретного муниципалитета, или субъекта федерации, или федеральных учреждений с участниками размещения государственного заказа.

Каких только упреков не доводилось слышать в адрес печатных изданий («Конкурсные торги», «Московские торги» и т. д.), публикующих извещения о конкурсах госзакупок! Все, кажется, согласны в том, что подавляющее большинство имеющихся у этих изданий недостатков обусловлено именно их монопольным положением в сфере официальной публикации госзакупочной информации. Как можно было, имея за плечами многолетний печальный опыт «бумажных» изданий-монополистов, вновь «наступить на те же грабли», закрепив в законе единственность официального сайта для каждого госзаказчика?!

Конкуренция заявок вместо конкуренции услуг

Могут возразить, что этот опыт наконец учтен и правительство сделало правильные выводы. Одним из первых шагов к применению положений закона 94-ФЗ стал объявленный 7 ноября 2005 г. Минэкономразвития России конкурс на поставку «услуг по сбору информации, подготовке к печати, производству и распространению официального печатного издания в области государственных закупок для публикации сведений, предусмотренных законом № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.». Иначе говоря, «Конкурсные торги» соревновались с другими возможными издателями за свое право публикации извещений о конкурсах. (В этом конкурсе «Конкурсные торги» одержали победу и остались официальным изданием.) Надо полагать, что сходный конкурентный механизм со временем будет применяться при выборе организации, ведущей официальный сайт.

Но насколько эффективна и уместна такая конкуренция? Ведь конкурируют здесь конкурсные заявки, обещания которых далеко не всегда выполняются. Не говоря уже о коррупционных проявлениях, привычно сопутствующих подобным конкурсам.

В то же время организовать эффективную конкурентную среду совсем несложно. Достаточно было разрешить сосуществование нескольких официальных сайтов (изданий) и предоставить госзаказчику и участнику размещения заказа право выбора одного из них, в наибольшей степени отвечающего его потребностям. Если уж законодатель так бестрепетно отказался от единого общероссийского сайта госзакупок, то появление нескольких реально конкурирующих сайтов, казалось бы, не должно его смутить. Тогда бы действительно заработали классические рыночные механизмы, началось соревнование действующих сайтов, а не конкурсных заявок. Такая не бумажная, а реальная конкуренция, разумеется, несопоставимо более убедительна и результативна. Однако, к сожалению, реальное соревнование сайтов остается несбыточной мечтой, поскольку в законе 94-ФЗ жестко закреплено монопольное положение официально сайта.

Пестрота программных решений

Закон постоянно подчеркивает полную самостоятельность, и даже обособленность отдельных госзаказчиков. Характерный пример — статья 41, часть 5: «заказчиком обеспечивается надежность программного обеспечения, используемого для проведения открытого аукциона в электронной форме». Вместо того чтобы поручить проведение всех электронных аукционов единому официальному общероссийскому сайту, закон призывает заниматься проблемами программного обеспечения даже не персонал региональных или муниципальных сайтов, а непосредственно госзаказчика. Ничего кроме разобщенности и неразберихи такое решение не принесет. К пестроте тысяч региональных и муниципальных сайтов добавляются еще и десятки тысяч программных решений электронного аукциона, выбранных отдельными госзаказчиками.

Список электронных недоразумений, содержащихся в тексте закона 94-ФЗ, можно продолжать достаточно долго. Надо полагать, какая-то часть из них будет впоследствии разрешена посредством подзаконных актов. Однако без внесения радикальных поправок непосредственно в текст закона, видимо, даже в ближайшее время обойтись не удастся.

Опубликовано на http://goszakupki.ru/article/collision.htm

---

Комментарии:

Ваше имя:*

Код подтверждения:* (Для обновления картинки кликните по ней.)